Bajar los impuestos: qué estrategias se adoptan en el mundo

La disminución del tributo a las ganancias corporativas es una tendencia para alentar inversiones, pero los efectos no son inmediatos; qué reformas son frecuentes en otros países y cómo se ubica la Argentina

Por Silvia Stang, La Nación, 14 de Julio de 2019

Desde reformas con efectos amplios y generales, como la baja de las alícuotas del impuesto cobrado a las empresas por sus ganancias o a las personas por sus ingresos, hasta disposiciones específicas, como la instrumentación de deducciones tributarias por invertir en investigación y desarrollo o la eventual aplicación de un gravamen a los pasajes de avión si no se logra una determinada meta de reducción de emisión de gases de efecto invernadero. Los últimos años han sido dinámicos en cuanto a cambios en los sistemas impositivos de diferentes países, con reformas que, en buena medida, apuntaron a procurar la atracción de inversiones.

La Argentina no estuvo afuera del grupo de países con modificaciones y, de hecho, es citada varias veces en el último informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que analiza tendencias y normativas aprobadas en los 36 estados miembros y en nuestro país, Indonesia y Sudáfrica. Ese documento identifica a la Argentina, Estados Unidos, Francia y Letonia como los países con reformas más significativas en 2018 (en algunos casos, como el de nuestro país, con medidas que se van instrumentando de manera progresiva).

Una cuestión destacada en ese documento es que "se confirma una aceleración en los recortes" del impuesto a las ganancias corporativas. Es un punto contemplado en la reforma aprobada por el Congreso argentino a fines de 2017, pero los analistas que piden cambios impositivos a nivel local advierten que, si bien esa y otras cuestiones rumbean hacia donde creen correcto para dar aliento a la economía, el gradualismo, la restricción fiscal, la recesión y los efectos de la inflación hacen que hoy no haya consecuencias visibles, si de dinamizar la economía se trata. La teoría de la "curva de Laffer", desarrollada por el economista Arthur Laffer indica que si los impuestos bajan desde un nivel elevado se activan la inversión y el empleo y se reduce la evasión con lo cual, en un determinado momento el Estado terminará recaudando más que antes.

Claro que en estos tiempos, en el análisis de la posibilidad de bajar impuestos entra en juego el desafío creciente que representan los sistemas jubilatorios frente al envejecimiento poblacional. Esa realidad, más apremiante en algunos lugares del mapa que en otros, orienta las recomendaciones hacia reformas tributarias y previsionales que no sean evaluadas ni diseñadas de manera aislada.

Las consecuencias de una disminución de la carga tributaria, en cualquier caso, no suelen ser inmediatas, menos aún si la situación fiscal es un factor no aliado que empuja, por ejemplo, al gradualismo.

"El período de espera existe", sostiene el tributarista César Litvin, CEO de Lisicki, Litvin & Asociados, autor de un informe que analiza cómo en las últimas décadas varios países usaron las políticas impositivas como instrumentos de desarrollo y lograron su meta. Un caso en el que se pone énfasis es el de Irlanda. En los años 80 ese país inició reformas que incluyeron, por ejemplo, la diferenciación de los niveles de aportes al Estado según el tipo de empresa y su ubicación geográfica. Poco más de una década después se evaluó que era conveniente unificar los regímenes y eso se hizo, con una tasa de imposición a las sociedades de 12,5% (antes de los cambios, ese porcentaje había llegado al 50%). Luego se sumaron incentivos específicos, como un nivel de imposición de 6,25% para los beneficios logrados por inventos patentados en el país o una deducción por invertir en investigación y desarrollo.

En las últimas dos décadas muchas multinacionales se instalaron en Irlanda -destaca Litvin- por esos cambios tributarios y la apertura de su economía. Pero eso se dio de forma paulatina, y en la transición hubo fuertes ajustes del gasto público, lo cual desafía la manera de hacer las cosas y, eventualmente, la gobernabilidad misma. "En concreto, se concentró el ajuste en el sector público, con reducción de empleados y baja de sueldos de los ministros y otros funcionarios", dice Litvin, quien considera que en la Argentina el Estado tiene gasto improductivo para recortar y una alta tasa de evasión sobre la cual trabajar. Según datos del Banco Mundial, Irlanda creció en forma constante desde los 80, aunque con dos años de recesión (2008 y 2009) por la crisis financiera global.

 Un caso más reciente de alivio del impuesto a las ganancias es el de Estados Unidos. La reforma de fines de 2017 está calificada en el informe de la OCDE como la más amplia revisión del sistema de los últimos 30 años. La alícuota corporativa bajó de 35% a 21%, con medidas adicionales como la eliminación de un impuesto mínimo que regía para algunos contribuyentes.

 También hubo modificaciones en el impuesto a los ingresos de las personas: se redujo la tasa de imposición más alta, de 39,6% a 37%, y se elevaron los ingresos mínimos para tributar: la deducción anual general para quienes no tienen familiares a cargo es de US$12.000 (en la Argentina y en el caso de asalariados sin deducciones por familiares ni de otro tipo, la cifra es de $497.924 netos). "Los mínimos en EE.UU. no son tan altos, pero esas personas tienen un sacrificio fiscal bajo en los impuestos al consumo", analiza Litvin, quien agrega que en 2018 el país del norte registró la mayor tasa de crecimiento de su producto de los últimos cuatro años.

Según el informe de la OCDE, en el caso del impuesto a las ganancias personales, en 2017 y 2018 hubo más países que redujeron su peso sobre los ingresos que los que lo elevaron. El documento señala, por un lado, que este tributo es la mejor herramienta para dar progresividad a un esquema tributario, pero advierte, por el otro, que los incrementos de alícuotas (que marcaron una tendencia en períodos anteriores) pueden reducir los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversión.

Un caso contrario a las medidas de alivio para este gravamen se dio en Grecia, dedicada en los últimos años a bajar y eliminar su déficit fiscal.

En la Argentina, la actualización de montos para definir quiénes y cuánto pagan se hace en función de la variación de un índice salarial; para el actual 2019 el ajuste fue muy inferior a la inflación, algo que en la práctica eleva, a igual o incluso a menor poder adquisitivo del ingreso, el porcentaje efectivo del descuento. Es decir: más allá de la actualización, la inflación y la insuficiente suba de los salarios provocan que la presión sea mayor. Por otra parte, desde 2018 comenzaron a estar alcanzados por Ganancias los rendimientos de varias inversiones financieras antes exentas.

Aun con las distorsiones que se dieron durante años, de los países incluidos en el informe de la OCDE la Argentina es donde menor participación tiene el impuesto a las ganancias personales en la recaudación total. No llegó a 10% en 2015 (último dato publicado), mientras que en Dinamarca, Australia y EE.UU. (antes de la reforma) la participación superó el 40%. Cuando se suman a Ganancias las contribuciones a la seguridad social, el aporte que todo ello hace a los recursos fiscales está, en el caso de nuestro país, por debajo de los de casi todos los demás analizados. En el caso del impuesto corporativo la Argentina se encuentra, comparativamente, en un nivel medio.

La otra cara es la mayor participación de los tributos aplicados sobre el consumo: elPanorama Fiscal de América Latina difundido por Cepal, define a la Argentina, Brasil, Bolivia y Venezuela como los países con mayor predominancia de este tipo de imposición, algo que incide en la distribución del ingreso.

Según analiza el tributarista Andrés Edelstein quien, como secretario de Ingresos Públicos trabajó en 2017 en la elaboración del proyecto oficial de reforma tributaria de la ley 27.430, lo que más se menciona en el mundo es la reducción del impuesto corporativo. Y analiza: "Llega un punto en el que es más difícil seguir bajando, porque hay momentos en que hay que recalibrar", sobre todo por los desafíos de los sistemas de jubilación y de salud.

La ley citada llevó la alícuota de Ganancias de las sociedades de 35% a 30% para el actual ejercicio y a 25% para 2020 y, a la vez, dispuso gravar los dividendos distribuidos con tasas de 7% y 13% respectivamente.

El cambio dejará el año que viene a la Argentina y según las comparaciones que permite hacer el informe de Litvin, en niveles de imposición por arriba de países como el Reino Unido (la alícuota baja a 19%), Irlanda y EE.UU. Y la equipara (en 2020) con lugares como Canadá (que redujo el nivel desde 40%), España (bajó desde 30%), China y Grecia. Y estará por debajo, por ejemplo, de Colombia (en 2020 será de 32% por aplicación de una baja progresiva de la tasa que está en ejecución).

Para el caso local, sin embargo, entra en juego el efecto de la suba de precios. La falta de ajuste por inflación durante años, advierte el economista Nadin Argañaraz, del Iaraf, llevó a que algunas empresas tuvieran un incremento en su carga tributaria sin que los números reflejaran la caída del poder adquisitivo que había tenido la moneda.

Argañaraz considera que, cuando se integra todo lo ocurrido en 2018 por efecto de la reforma tributaria y del pacto fiscal de la Nación y las provincias, la carga fiscal total creció. Uno de los cambios se refiere a las contribuciones patronales a la seguridad social: se dispuso la vigencia de un monto salarial no imponible que crecerá en forma progresiva hasta 2022, que se conjuga con una unificación de la alícuota (lo cual, en algunos casos, implica un aumento del costo). Esa medida afecta el financiamiento de la seguridad social (aunque podría haber compensación si se logra un efecto de blanqueo y más contrataciones). Y este es otro tema presente en las reformas de algunos países (ver nota aparte). "La discusión de una reforma tributaria estará muy atada a las prestaciones del sistema jubilatorio", advierte el economista Oscar Cetrángolo, profesor e investigador de la UBA y el Conicet.

Una cuestión en la que pone la lupa Argañaraz es el alivio en Ingresos Brutos comprometido por las provincias. El problema en 2018 fue que, tal como estaba redactado el acuerdo con la Nación, varias jurisdicciones se vieron habilitadas a elevar los niveles de imposición (deben respetar un máximo, pero nada impide subir la alícuota si se está por debajo de lo comprometido). Para este año sí se espera que haya una reducción de la carga.

A nivel nacional no hay previstos cambios en cuanto al Impuesto al Valor Agregado (IVA) y eso coincide con una tendencia global: "Las tasas del impuesto al valor agregado se han estabilizado, pero sí se espera un aumento en los ingresos por una mejor administración tributaria y por la lucha contra el fraude", señala el documento de la OCDE. Entre 2008 y 2015 la alícuota promedio de los países de este grupo se elevó de 17,6% a 19,2%, aún por debajo de la alícuota general local, de 21%.

Una tendencia en otros países es volver atrás con niveles de imposición diferenciados para algunos productos. La contracara son los tributos especiales para desalentar ciertos consumos, alentar otros y castigar la contaminación ambiental.

Cambios y tendencias
Medidas tomadas por diferentes países en materia de impuestos y contribuciones a la seguridad social

Ganancias
Un informe de la OCDE señala que en 2018 se aceleraron cambios para bajar la carga que pagan las empresas; en varios países hubo alivio para las personas

Estados Unidos: la alícuota cobrada a las sociedades bajó de 35% a 21% y se eliminó un cobro mínimo; se fijó un sistema de deducción de inversiones en activos fijos. En el caso de las personas se incrementaron los valores de ingresos mínimos para tributar, se elevaron los créditos fiscales por hijos y se redujo de 39,6% a 37% la alícuota máxima

Irlanda: se redujo la tasa del impuesto a las sociedades, que en los 80 había llegado a 50% y que hoy es de 12,5%; hay un régimen de alícuota reducida para los beneficios logrados por inventos patentados en el país y deducciones por invertir en I+D. Un informe del tributarista César Litvin destaca que el caso prueba que se cumple la teoría de la "curva de Laffer"
Colombia: el país definió en 2017 una reforma que, de manera similar a lo legislado en la Argentina, fijó un esquema progresivo de baja del impuesto a las sociedades; La normativa prevé beneficios de exención (micro o pequeñas empresas) o de reducción (medianas y grandes) del gravamen, por un tiempo, para inversiones en zonas afectadas por conflictos
 

IVA y consumos
En el IVA no se vieron grandes cambios en los últimos años; hubo una tendencia a utilizar políticas tributarias para alentar o desalentar determinados consumos

 China: entre otras reformas tributarias, el gigante asiático redujo recientemente la alícuota del impuesto al valor agregado, con porcentajes diferenciales según el tipo de actividad y el tamaño de la empresa; también hubo modificaciones en este tributo referido a los ingresos obtenidos por inversiones en bonos, para alentar esas operaciones

Austria: una reforma aún no vigente se propone bajar la tasa de IVA para varios sectores de la economía; como política de incentivos al cuidado del ambiente se reduce la carga fiscal para bicicletas eléctricas y otros vehículos y para proveedores de energías como biogás e hidrógeno; se incluye un impuesto a las grandes corporaciones digitales
Reino Unido: en materia de políticas tributarias con orientación medioambiental, el informe de la OCDE cita los resultados de la implementación, en este país, de un impuesto a las bolsas plásticas; desde que rige el tributo, en 2015, su uso cayó 83%; la creación de estas cargas o la suba de sus alícuotas son medidas tomadas también en otros países, como Sudáfrica
 

Seguridad Social
No se encontró, en el análisis de 2018, un cambio general muy amplio; hubo modificaciones mixtas, con la suba de algunos aportes y la baja de otros

Argentina: la reforma fiscal dispuso dos modificaciones: el establecimiento de un monto salarial no imponible para las contribuciones patronales, creciente en el tiempo hasta 2022 (este años es de $7003,68) y la unificación progresiva de la alícuota a cargo de los empleadores con la que se financian jubilaciones, obras sociales, el PAMI y otras prestaciones

Francia: los aportes personales para prestaciones de salud y desempleo bajaron; a la vez, según destaca el informe de la OCDE, subió una contribución que se aplica a todos los ingresos, incluidos los de capital y los de pensiones. Y se previó un recorte en la contribución de los empleadores, que reemplazará a un crédito fiscal para la competitividad

Japón: hubo una modesta caída del aporte de los empleados para el fondo de desempleo y un aumento en el aporte para la pensión; ese tipo de medidas mixtas (subas y bajas) se dio en otros lugares, como Finlandia, donde un pacto de competitividad previó una reducción de lo que aporta el empleador y una suba de lo que está a cargo del empleado