Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Americanas

  • FRENTE AL REFLUJO DE LA GLOBALIZACIÓN

FRENTE AL REFLUJO DE LA GLOBALIZACIÓN. 

Luces de alarma en el Mercosur

 

Por Gabriel Puricelli*, El Diplo, Edición Nro 212 - Febrero de 2017

El Mercosur, piadosamente definido como “unión aduanera imperfecta”, no ha superado su condición de zona de librecomercio. Sus respuestas políticas no lo preparan para los nuevos desafíos que le plantea el discurso incendiario de Trump.

 

La “globalifobia”, ese talante político que cuando cambiábamos de siglo se le adjudicaba, con el mismo desapego que un mal médico le endosa una patología a un paciente, al movimiento que impugnaba la agenda de entonces de la Organización Mundial del Comercio (OMC), es desde el 20 de enero de 2017 la nueva ideología oficial de la Casa Blanca. Con sobretonos ultranacionalistas que lo ponen en las antípodas de la retórica cosmopolita de aquel movimiento, Donald Trump vino a anunciarles a los estadounidenses la distopía de una fortaleza comercial y económica amurallada que amenaza con dislocar las cadenas de valor globales con la promesa de regresar a un tiempo de aislamiento olímpico que nunca fue.

En un contexto mundial, marcado por este advenimiento, el Mercosur debería destacarse como un emprendimiento que permitiera guarecerse de esa intemperie. Sin embargo, por motivos que anteceden en mucho a la ola en la que se encaraman no sólo Trump, sino la británica Theresa May y las ultraderechas europeas que tienen a Marine Le Pen como principal abanderada, el bloque sudamericano vegeta en su faceta comercial y convulsiona espasmódicamente en su faceta política.

Nos encontramos con un Mercosur mal preparado para un cambio del viento largamente anunciado y no es la primera vez que sucede. La más reciente coyuntura crítica global que tuviera que enfrentar, la desencadenada por la quiebra de Lehman Brothers en 2008, vio a los dos socios principales del Mercosur, Brasil y Argentina, prodigarse todo tipo de chicanas proteccionistas. Así, en una coyuntura crítica que demandaba solidaridad y coordinación comercial y macroeconómica, la escena que se volvió más común en la frontera fueron las largas colas de camioneros durmiendo en sus vehículos noche tras noche a la espera de autorizaciones administrativas para seguir viaje que se demoraban con cualquier pretexto. Claro que la sintomatología que evidenciaba un Mercosur anémico no se agotaba en estos chispazos entre los dos grandes del bloque, sino también en los rigores que los grandes dispensaban a los pequeños, como se vio durante la larga guerra fría que Argentina le declarara a Uruguay tras la puesta en marcha de la construcción de una fábrica de pasta de celulosa en Fray Bentos, en 2005.

Una misión inconclusa

Haríamos bien, sin embargo, en no contentarnos con una casuística limitada para elaborar un juicio sobre el estado general del Mercosur. Si ampliamos el campo de visión, hay un hecho que se impone por sí mismo como el más elocuente indicador de ese estado: la falta de implementación de la unión aduanera. Visto de cerca, el Mercosur, piadosamente definido como una “unión aduanera imperfecta” en parte de la literatura especializada, no ha superado aún su condición de zona de librecomercio, tantas son las excepciones a su Arancel Externo Común (AEC). La adopción del código aduanero del bloque, en 2010 (falta aún su internalización en el derecho de los Estados parte), no fue seguida de la implementación de la aduana única. Es decir, la tarea principal que las autoridades del bloque se habían fijado para esta etapa, está inconclusa. Y eso ocurrió, curiosamente (o no) en momentos en que la retórica contraria al librecomercio alcanzó su clímax. Mientras rechazaban esa prescripción para el librecomercio en todo el hemisferio, los líderes del Mercosur se revelaban incapaces de superarlo como máximo estadio de las relaciones entre sus propios países.

Sin embargo, aunque esa retórica no se correspondiera con lo que las autoridades de los países del Mercosur estaban dispuestas a encarar en el plano comercial, hay que decir claramente que sí cumplió una función relevante. Lo que muchas veces, en análisis que nos permitimos considerar superficiales, se ha tomado como demostración de la consolidación del Mercosur, ha sido más bien un mecanismo para compensar la ausencia de avances en el desarrollo de un proyecto que sigue siendo, mientras no se reforme el Tratado de Asunción, comercial. La lectura que proponemos implica entender la profusión de declaraciones políticas en las cumbres y otras instancias de menor jerarquía del Mercosur como expresión de la voluntad política de no dejar morir idealmente el proyecto, aunque esa misma voluntad careciera del vigor de hacerlo avanzar comercialmente. Las iniciativas políticas no han sido de ningún modo decorativas: han traído consigo la construcción de nuevas instancias institucionales que, aunque problemáticamente inscriptas en el derecho que emana del tratado que funda el bloque, crean prácticas y precedentes que lo mantienen vivo y que lo han hecho evolucionar en dirección a un modelo más político que estuvo en el espíritu de quienes lo concibieron pensando en la hoja de ruta que recorrió la actual Unión Europea desde la firma del Tratado de Roma, en 1957.

La incorporación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur, el hecho cuya reversión es hoy lo que más fuertemente suscita la necesidad de hablar del estado y del futuro del Mercosur, se decidió bajo ese signo. Aunque la agenda comercial seguía sin mostrar avances y aunque los lábiles sectores industriales y agroindustriales venezolanos no podían beneficiarse realmente de la adopción de las pautas arancelarias del Mercosur y sobrevivir (no ya fortalecerse) con el librecomercio dentro del bloque, se optó por una visión “politicista” (que además satisfacía algunos apetitos brasileños de acceso al mercado de Venezuela) y se avanzó con su incorporación. Lo que en 2006, cuando Caracas firmó el protocolo de adhesión, aparecía como una situación en la que ganaban todos (el “viejo” Mercosur mostrándose en expansión, Venezuela demostrando que no podía ser aislada geopolíticamente), terminaría implosionando cuando ese cálculo político fue dejado de lado por nuevos líderes en los países miembros.

Como era de esperarse, Venezuela careció de la capacidad de adecuarse en los plazos esperados en el plano comercial y su gobierno se contentó (antes de derretirse el poder político del que alguna vez dispuso el chavismo para hacer avanzar cualquier cosa a golpes de voluntad) con exhibir la membresía plena en el Mercosur como un talismán ante adversarios internacionales reales o convenientemente imaginados. La inversión de Argentina y Brasil en formalizar la integración venezolana fue ingente. Lo que en 2006 se presentaba como un envión vigoroso y luego se empantanó en las aguas turbias de los senados brasileño y paraguayo tenía todavía en 2012 tanta importancia para los gobiernos de los dos países, que se aprovechó la circunstancia desgraciada de la destitución de Fernando Lugo en Paraguay y la lógica subsecuente suspensión de ese país del bloque para darle plena ciudadanía política dentro del bloque a Caracas. Poco importó que hacerlo de ese modo condenara a esa decisión a tener pies de barro: un Chávez menguante obligaba al esfuerzo de mantener a Venezuela a corta distancia, en previsión de lo que pudiera pasar.

Nos hemos detenido en particular en este hecho puntual porque es tal vez el que mejor refleja esta dinámica política sostenida a marcha forzada sin correspondencia con el sistema circulatorio comercial del bloque. Una dinámica, además, a la que luego se le suman las necesidades políticas domésticas propias de cada país, la suma de las cuales no se traduce nunca en la política virtuosa que necesita el Mercosur como entidad que trasciende a los países. De ahí la profusión de declaraciones políticas en las cumbres, que se espectacularizan para satisfacer necesidades simbólicas de las bases de apoyo de algunos de los gobiernos. De ahí también lo que podemos ver desde el cambio de gobierno en Paraguay tras las elecciones de 2013: con la llegada de Horacio Cartes al gobierno la política hacia el Mercosur de ese país queda de rehén de la agenda doméstica, de la reivindicación nacionalista del país pequeño y mediterráneo supuestamente “humillado” por una suspensión decidida por sus socios. En todos los casos, la política girando en falso en ausencia de una agenda concreta para implementar.

Después de la fuga hacia adelante

Las fisuras en el Mercosur, por otra parte, no son solamente las que separan desde hace tiempo al hiperactivismo político del pantano de las relaciones comerciales. Por el contrario, la voluntad política ha tenido sus alzas y sus bajas. Una evidencia temprana de ello es el destino corrido por la presidencia de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM). Como una muestra más de la imbricación permanente entre la política doméstica de cada país del bloque y la política regional, el Mercosur fue para Néstor Kirchner, en 2003, el lugar perfecto para depositar el jarrón chino en que se había convertido su mentor Eduardo Duhalde. Al entonces flamante presidente no le costó convencer a los gobiernos de los países socios de construir un sillón a la medida de Duhalde, que lo instalara cómodamente en Montevideo, a suficiente distancia de Buenos Aires como para no interferir en la conquista por el presidente y su esposa del aparato del peronismo bonaerense. Lo que sin duda servía a un propósito doméstico, tenía de todos modos una proyección virtuosa: Duhalde era (y sigue siendo) un entusiasta del bloque regional, tenía una relación con Lula infinitamente más desarrollada que la que tenía Kirchner, y en un condición de elder statesman le proporcionaba al Mercosur una vocería unificada y una cara reconocible dentro y fuera del Hemisferio Occidental. La institución creada a medida de Argentina debió haber evolucionado hacia un cargo en cuya necesidad todos los socios coincidieran y que pudiera rotar entre ellos. Sin embargo, finalizado el período de Duhalde, recayó otra vez en Argentina, ante la deserción y el desinterés de los demás, la tarea de encontrar a alguien con suficientes blasones: fue entonces el ex vicepresidente Carlos Chacho Álvarez el que ocupó el cargo, no por uno, sino por dos mandatos, hasta 2009, cuando (con una inevitabilidad con trazos trágicos) se decidió que en el futuro sí sería rotativa, pero quedaría a cargo de burócratas de cada país. Creada en un momento caliente, cuando sobrevino la anemia la presidencia de la CRPM quedó reducida a una figura más en la maraña del organigrama montevideano del bloque.

La pregunta que se impone en la coyuntura actual del Mercosur es qué sucede cuando la vocación por sostener el Mercosur con el placebo político no sólo se vuelve anémica, sino que se esfuma. Si la plétora de declaraciones y acciones políticas de la década pasada fue una forma particular de fuga hacia adelante, de sostener un “como si” que de todos modos construyó pautas y rutinas que mantuvieron andando malamente el bloque, ¿qué sobreviene cuando los gobiernos que apuntalaron el pulso del bloque de ese modo particular son reemplazados? Los cambios de gobierno sucesivos en Paraguay, Argentina y Brasil no significan automáticamente dinamitar un edificio perfecto, pero dado el estado precario que describimos, basta con olvidarse de apuntalar una viga para que empiecen a aparecer las rajaduras que se habían disimulado hasta ahora. Más allá de la retórica y de las escenas tragicómicas que rodearon a la decisión de suspender la membresía plena de Venezuela, lo que ha sucedido en este caso es que ya no están los gobiernos dispuestos a mirar para otro lado mientras Venezuela pasa diez años sin completar su adecuación. Se podrá decir que pasó por alto un ultimátum de sus socios y que esos socios tienen bases legalmente dudosas para emitir ese ultimátum, pero lo que no se puede obviar son los hechos: Venezuela gozaba de una dispensa que le podía ser retirada cuando cambiara la situación política en algún país, como es de esperar que ocurra en algún momento. Se podrán cruzar acusaciones cargadas de los más vehementes adjetivos: lo único que hay detrás es una situación precaria que nadie se preocupó de consolidar a su debido tiempo.

Un ex presidente de la CRPM diagnosticó el Mercosur de hoy en estos términos: “la crisis de Venezuela, los problemas de legitimidad en Brasil y el disconformismo de Uruguay son factores que empujan al Mercosur en su conjunto a pensar que el acuerdo con la Unión Europea es la única tabla de salvación que tiene”. Si lo enhebramos con nuestro argumento, el acuerdo bi-regional de librecomercio sería la fuga hacia adelante definitiva: un Mercosur que no se realiza como bloque comercial y político sudamericano, sino que se disuelve en un área de librecomercio más amplia. Las garantías de que en la UE va a seguir habiendo un talante abierto a negociar ese acuerdo son más débiles que las que tenía Venezuela de seguir integrando el Mercosur si cambiaban los gobiernos.

Un inventario rápido: Argentina es uno de los grandes del bloque y no tiene problemas domésticos que le impidan proyectar una visión clara hacia sus socios, sólo que no sabemos cuál es esa visión. Tampoco hay problemas de gobernabilidad en Uruguay ni en Paraguay, pero en ninguno de los dos países pequeños del bloque parece haber hoy una convicción de que el Mercosur debería ser su herramienta preferida. Brasil está incapacitado de proyectarse hacia afuera y su diplomacia está encabezada por un notorio y explícito enemigo de la idea del Mercosur, que ha abandonado esa retórica simplemente para que le den las llaves de Itamaraty. Venezuela ya no está.

La profesión de fe globalista se ha chocado ya con el muro comercial que ha comenzado a construir Donald Trump en Estados Unidos: ¿bastará eso para que suene la alarma en el Mercosur de que ya no hay fuga hacia adelante posible y de que hay que retomar la agenda del comercio regional? Un Mercosur que no mire ni con ingenuidad ni con reticencia al comercio internacional, que articule integración regional e inserción global y se preocupe por mejorar los efectos distributivos de ese comercio no debería sonar a utopía, pero entre la resaca de la retórica de la década pasada y la perplejidad de los librecambistas ingenuos ante el reflujo de la globalización, es una idea a la que le cuesta abrirse paso.

 

* Coordinador del Programa de Política Internacional, Laboratorio de Políticas Públicas (http://lppargentina.org.ar).

© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur

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